คณะกรรมการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการ

        เมื่อสองปีก่อน ผมได้รับแต่งตั้งให้เป็นกรรมการในคณะกรรมการชื่อแปลก ๆ แต่น่าสนใจชุดหนึ่งคือ ค.ต.ป. คณะกรรมการชุดนี้หากสามารถดำเนินการได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้วจะทำให้เกิดประโยชน์อย่างมากต่อประเทศ ที่ผมตั้งเงื่อนไขว่า "อย่างมีประสิทธิภาพ" นั้น เป็นเพราะ กรรมการทุกคนในคณะกรรมการนี้ล้วนมีงานประจำมากมาย ดังนั้นจึงต้องอาศัยขุมกำลังจากผู้ปฏิบัติงานอีกนับพัน ๆ คนจึงจะสามารถสร้างผลงานตามหน้าที่ได้ หากผู้ปฏิบัติงานแต่เพียงคนใดคนหนึ่งไม่ทำงานอย่างสามารถด้วยความเอาใจใส่อย่างจริงจังแล้ว ผลงานที่เกิดขึ้นก็อาจจะไม่ดีเท่าที่ควรได้

        ผมคิดว่าคณะกรรมการชุดนี้ยังไม่ค่อยมีใครรู้จักมากนัก จึงขอถือโอกาสนี้เล่าให้ทราบกันอย่างไม่เป็นทางการ และหากใครมีข้อคิดเห็นอะไรจะเสนอก็กรุณาบอกผมได้ผ่านทางอีเมลของผม

        เรื่องเริ่มต้นเมื่อปี 2548 โดยสำนักนายกรัฐมนตรีได้ออกระเบียบว่าด้วยการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการขึ้นมาหนึ่งฉบับ ระเบียบนี้ได้กำหนดให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการขึ้นเพื่อทำรายงานผลการปฏิบัติงานตามหน้าที่และความรับผิดชอบเสนอต่อนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีอย่างน้อยปีละสองครั้ง คณะกรรมการชุดนี้มีชื่อย่อเป็นภาษาไทยว่า คตป. และมีชื่อเรียกเป็นภาษาอังกฤษว่า Public Sector Audit and Evaluation Committee และย่อว่า PAEC

        กรรมการในคณะกรรมการชุดนี้ประกอบด้วย

        โดยที่คณะกรรมการชุดนี้มีรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน จึงมีการเปลี่ยนแปลงตลอดเวลาสุดแท้แต่การอยู่การไปของตัวรัฐมนตรีและรัฐบาล ดังนั้นผมจะของดเว้นไม่กล่าวถึงชื่อของท่านประธานในอดีต ส่วนประธานท่านปัจจุบันคือท่านรัฐมนตรี ดร. โฆษิต ปั้นเปี่ยมรัษฐ์

        เมื่อกลางปีก่อน คุณชาญชัย จารุวัสตร์ อดีตผู้จัดการใหญ่บริษัทไอบีเอ็มซึ่งมีงานในความรับผิดชอบมากมายโดยเฉพาะงาน OID ได้ลาออกจากการเป็นกรรมการ และยังไม่ได้แต่งตั้งผู้ใดมาแทน และหลังจากเกิดรัฐประหารแล้ว คณะรัฐบาลของ พล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้มีคำสั่งให้ยุบสำนักงาน GFMIS ซึ่งมีชื่อยาวมากว่า สำนักงานกำกับระบบบริหารการเงินการคลังภาครัฐแบบอิเล็กทรอนิกส์ ไป ดังนั้นในขณะนี้ ค.ต.ป. จึงมีกรรมการเหลือเพียง 13 คนเท่านั้น

        ค.ต.ป. ไม่ได้ประชุมบ่อยครั้งนัก เพราะเป็นการยากที่จะจองเวลาให้ท่านรัฐมนตรีมานั่งเป็นประธาน ดังนั้น ค.ต.ป. จึงตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นเพื่อดำเนินงานแทน โดยมีองค์ประกอบคล้ายกรรมการชุดใหญ่ แต่อนุกรรมการนี้ มี ศ. ดร. โกวิทย์ โปษยานนท์ เป็นประธาน ท่านอาจารย์โกวิทย์ มีประสบการณ์มากมายทั้งทางด้านการสอนในมหาวิทยาลัย, การเป็นผู้บริหารระดับสูงเช่น อธิบดีกรมสรรพากร, ผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ และเป็นผู้บริหารในสถาบันต่างๆ มากมาย ดังนั้นจึงเหมาะที่สุดที่จะทำหน้าที่นี้เพราะท่านทราบความเป็นไปของบ้านเมืองอย่างละเอียด

        นอกจากนั้น ค.ต.ป. ยังตั้งอนุกรรมการขึ้นอีก 7 คณะ แบ่งเป็นสองชุด ชุดหนึ่งคือ คณะอนุกรรมการ ค.ต.ป. กลุ่มกระทรวง และ อีกชุดหนึ่งคือ คณะอนุกรรมการกลุ่มจังหวัด ดังนี้

1. คณะอนุกรรมการกลุ่มกระทรวงด้านเศรษฐกิจ มี คุณชาญชัย จารุวัสตร์ เป็นประธาน และต่อมาเมื่อคุณชาญชัย ลาออก ค.ต.ป. ก็ได้ขอให้ อาจารย์ ดร. โกวิทย์ เป็นประธานด้วย
2. คณะอนุกรรมการกลุ่มกระทรวงด้านสังคม มี อาจารย์วัฒนา รัตนวิจิตร เป็นประธาน
3. คณะอนุกรรมการกลุ่มกระทรวงด้านบริหาร, ความมั่นคง และ การต่างประเทศ มีอาจารย์ ดร. โกวิทย์ เป็นประธาน
4. คณะอนุกรรมการกลุ่มจังหวัดภาคเหนือ มีอาจารย์ปกรณ์ อดุลพันธุ์ เป็นประธาน
5. คณะอนุกรรมการกลุ่มจังหวัดภาคกลาง มีอาจารย์เกษรี ณรงค์เดช เป็นประธาน
6. คณะอนุกรรมการกลุ่มจังหวัดภาคใต้ มีอาจารย์ประวิตร นิลสุวรรณากุลเป็นประธาน
7. คณะอนุกรรมการกลุ่มจังหวัดภาคอีสานมี อาจารย์ครรชิต มาลัยวงศ์ เป็นประธาน

        ปี 2549 เป็นปีแรกที่ ค.ต.ป. เริ่มคิดพิจารณาว่าจะตรวจสอบและประเมินผลภาคราชการกันอย่างไรจึงจะดี ตอนแรกสุดที่ได้รับการแต่งตั้งนั้นผมก็รู้สึกวิตกมาก เพราะผมเป็นผู้ประเมินผลการทำงานด้านการพัฒนาซอฟต์แวร์ตามหลักการ Capability Maturity Model Integration หรือ CMMI อยู่แล้ว การประเมินบริษัทซอฟต์แวร์ว่ามีความสามารถหรือไม่ตามหลักการ CMMI นั้นอย่างน้อยก็ต้องใช้เวลาเป็นสัปดาห์ ถ้าเช่นนั้นการประเมินหน่วยงานภาครัฐมิใช้เวลาเป็นปีหรือ

        ความวิตกของผมเริ่มลดลงเมื่อมีการประชุม ค.ต.ป. และได้กำหนดงานว่า หน้าที่หลักของคณะกรรมการและอนุกรรมการคือสอบทานการตรวจสอบของคณะกรรมการหรือกลุ่มเจ้าหน้าที่พนักงานของหน่วยงานอื่น นั่นก็คือหน่วยงานส่วนใหญ่ต้องดำเนินการตรวจสอบภายในอยู่แล้ว นอกจากนั้นยังต้องทำคำรับรองขึ้นไปสู่หน่วยงานที่กำกับดูแลเป็นทอดๆ ไปจนถึงระดับนายกรัฐมนตรีว่า ในปีหนึ่ง ๆ จะทำงานอะไรบ้าง ซึ่งเรียกกันว่าเป็นการทำคำรับรองการปฏิบัติราชการโดยกำหนดเป็น KPI หรือ Key Performance Indicators ขึ้น เมื่อมีการตรวจสอบกันอยู่แล้ว หน้าที่ของ ค.ต.ป. ก็คือนำผลการตรวจสอบเหล่านั้นมาสอบทานอีกต่อหนึ่ง แล้ววิเคราะห์ออกมาว่าการปฏิบัติงานในภาครัฐมีลักษณะอย่างไร ได้ผลอย่างไร ดีหรือไม่

        ค.ต.ป. ได้ประชุมกันแล้วกำหนดว่าในแต่ละปีจะดำเนินการสอบทานเรื่องต่อไปนี้

1. รายงานผลการตรวจราชการ
2. รายงานผลการตรวจสอบภายใน
3. รายงานผลเกี่ยวกับระบบการควบคุมภายใน
4. รายงานผลการดำเนินงานตามคำรับรองการปฏิบัติราชการ
5. รายงานสถานะการเงิน
6. โครงการพิเศษที่น่าสนใจ

        การสอบทานเหล่านี้ในช่วงแรกจะทำปีละครั้ง เพื่อสรุปผลการสอบทานให้ ครม. รับทราบ และในกรณีที่พบว่ามีปัญหาอุปสรรคที่ทำให้การดำเนินงานของหน่วยงานไม่ได้ผลดีเท่าที่ควร ก็จะได้พิจารณาหาทางแก้ไขให้ดีขึ้นต่อไป

        จนถึงขณะนี้ ค.ต.ป. ได้ดำเนินการสอบทานตามภาระหน้าที่และส่งผลการดำเนินงานให้ ครม. รับทราบแล้ว เมื่อวันที่ 8 พฤษภาคม 2550 ที่ผ่านมา ผลการสอบทานมีรายงานออกมาเป็นปึกใหญ่ แต่พอจะสรุปย่อๆ ได้ดังนี้

        ค.ต.ป. พบว่า ผู้บริหารระดับกระทรวงยังไม่ได้ใช้การตรวจสอบภายในเป็นเครื่องมือช่วยในการบริหารงานอย่างเต็มที่ และส่วนใหญ่เน้นการตรวจสอบการเงิน การบัญชี และ การปฏิบัติตามข้อกำหนด โดยยังมิได้เน้นการตรวจสอบความมีประสิทธิภาพ และ ประสิทธิผลของการดำเนินงาน จึงเห็นควรให้กรมบัญชีกลางเป็นเจ้าภาพในการแก้ไขปัญหาและข้อจำกัดต่าง ๆ

        ในด้านระบบการควบคุมภายใน พบว่า ส่วนราชการส่วนใหญ่ยังขาดบุคลากรที่มีความรู้ ความเข้าใจ เกี่ยวกับระบบควบคุมภายใน การประเมินความเสี่ยง และ ยังไม่ให้ความสำคัญในการปฏิบัติตามระเบียบคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินว่าด้วยการกำหนดมาตรฐานการควบคุมภายใน พ.ศ. 2544 จึงเห็นควรให้กรมบัญชีกลางเป็นเจ้าภายในการอบรมและสร้างกลุ่มบุคคลที่มีความรู้ ความเข้าใจ และมีความเชี่ยวชาญ ในเรื่องระบบการควบคุมภายในที่ยั่งยืน เพื่อทำหน้าที่ในการให้ความรู้ และคำปรึกษาแก่ส่วนราชการและจังหวัดในการจัดทำระบบการควบคุมภายใน สำหรับใช้เป็นเครื่องมือของผู้บริหารในการกำกับดูแลตนเองทีดีต่อไป

        ประเด็นเกี่ยวกับการปฏิบัติราชการตามคำรับรองการปฏิบัติราชการ พบว่า ส่วนราชการและจังหวัดบางส่วนยังขาดความเข้าใจในกรอบการประเมินผลการปฏิบัติราชการ การจัดทำตัวชี้วัด ซึ่งต้องเร่งสร้างเสริมจิตสำนึกองเจ้าหน้าที่และปรับวัฒนธรรมขององค์กรให้มีการปฏิบัติราชการโดยมุ่งเน้นผลสัมฤทธิ์ของงานอย่างจริงจัง และจัดให้มีระบบการจัดเก็บข้อมูลที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน

        ประเด็นเกี่ยวกับการจัดทำข้อมูลสารสนเทศภาครัฐ พบว่า ส่วนราชการต่างๆ มีการสร้างระบบย่อยรองรับขึ้นเอง โดยยังขาดหน่วยงานกลางที่จะไปเข้าช่วยดูแลระบบข้อมูลสารสนเทศกลาง ทำให้มีปัญหาในการเชื่อมต่อกับระบบ GFMIS

        สำหรับเรื่องรายงานการเงินนั้น ในปี 2549 นั้นยังไม่สามารถตรวจสอบได้ เพราะระบบยังไม่พร้อม เช่น ยังไม่ทราบว่าแต่ละจังหวัดได้ใช้จ่ายเงินงบประมาณอย่างไร ใช้เพื่อการใดบ้าง ฯลฯ แม้แต่ในด้านกระทรวงเอง ก็ยังไม่สามารถสรุปการเงินของทุกหน่วยงานในกำกับได้ ซึ่งเรื่องนี้ ค.ต.ป. ก็คงจะผลักดันให้หน่วยงานภาครัฐและจังหวัดสามารถแสดงรายงานการเงินประจำปีได้

        เท่าที่เล่ามานี้ ดูเหมือนว่าผลงานที่ได้จะเป็นเรื่องสรุปกว้างๆ ที่ผู้บริหารประเทศน่าจะรู้อยู่แล้ว ความเป็นจริงแล้วยังมีรายละเอียดปลีกย่อยอีกมากที่ ทาง ค.ต.ป. ได้ค้นพบ และได้นำเสนอหน่วยงานที่เกี่ยวข้องให้แก้ไข

        แนวคิดหลักในการบริหารงานในส่วนราชการยุคใหม่ก็คือ

1. หน่วยงานจะต้องมีระบบควบคุมภายในที่ดี เพราะระบบนี้จะช่วยยืนยันประสิทธิผลและประสิทธิภาพของการดำเนินงาน, ทำให้รายงานทางการเงินมีความน่าเชื่อถือ และ แน่ใจได้ว่าหน่วยงานปฏิบัติตามกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ หรือมติ ครม. ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของหน่วยงาน ระบบควบคุมภายในนั้นกำหนดให้ดูห้าด้านคือ ด้านการบริหาร, ด้านการเงิน, ด้านพัสดุ, ด้านการบริหารทรัพยากรบุคคล, และ ด้านระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ
2. หน่วยงานต้องมีการตรวจสอบภายในที่ดี เมื่อหน่วยงานมีระบบควบคุมภายในที่ดีแล้ว ก็ต้องมีการตรวจสอบว่าการดำเนินงานเป็นไปตามที่ได้กำหนดกลไกการควบคุมไว้หรือไม่ ตามระเบียบของกระทรวงการคลังนั้น งานตรวจสอบภายใน คือ การประเมินเพื่อเพิ่มคุณค่าและปรับปรุงการปฏิบัติงานของส่วนราชการให้ดีขึ้น ช่วยให้ส่วนราชการบรรลุถึงเป้าหมายที่วางไว้ และ ปรับปรุงประสิทธิภาพของการบริหารความเสี่ยง การควบคุม และการกำกับดูแลของส่วนราชการ เพื่อสนับสนุนและส่งเสริมให้การดำเนินงานของส่วนราชการเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลยิ่งขึ้นในอันที่จะช่วยเพิ่มคุณค่าให้กับส่วนราชการ ในการทำงานนี้ ผู้ตรวจสอบภายในต้องมีความเป็นอิสระ และมีความรู้ความสามารถเพื่อสอบทานการปฏิบัติงานของหน่วยราชการ, ความพอเพียงของการควบคุมภายใน, การปฏิบัติงานตามแผนงาน, การให้คำปรึกษาในด้านการประเมินความเสี่ยง การควบคุม และ การกำกับดูแล
3. หน่วยงานที่มีการควบคุมภายในและการตรวจสอบภายในแล้ว ก็ต้องได้รับการตรวจสอบว่าการการปฏิบัติงานของหน่วยงานนั้นเป็นไปตามคำรับรองการปฏิบัติราชการประจำปีที่ได้พิจารณาจัดทำขึ้นหรือไม่ ตรงนี้เป็นการตรวจสอบว่าทำงานนั้นจริง ความจริง ค.ต.ป. ยังมีความคิดเลยไปถึงเรื่องของความคุ้มค่าของงานด้วยว่า งานที่ปฏิบัตินั้นคุ้มค่ากับการลงทุน หรือ การปฏิบัติงานหรือไม่ อย่างไรก็ตามเรื่องความคุ้มค่านี้เป็นเรื่องค่อนข้างยาก และหน่วยงานหลายหน่วยงานซึ่งมีหน้าที่ต้องให้บริการแก่ประชาชนนั้น จะนำความคุ้มค่าด้านการลงทุนมาใช้ไม่ได้ ดังนั้นเรื่องนี้ ค.ต.ป. จะต้องศึกษาต่อไป
4. ในกรณีที่หน่วยงานมีการปฏิบัติงานตามคำรับรองจริงและมีการควบคุมและการตรวจสอบภายในครบถ้วนแล้ว ค.ต.ป. ก็ต้องการทราบรายงานการเงินว่าหน่วยงานนั้นได้ใช้จ่ายเงินงบประมาณไปมารกน้อยเพียงใด นำเงินไปใช้ในโครงการใดมากน้อยเท่าใด หรือใช้ในการบริหารจัดการมากน้อยเพียงใด การทราบสถานะทางการเงินนี้ถือว่าเป็นเรื่องสำคัญมาก และเป็นเป้าหมายที่ ค.ต.ป. จะพยายามดำเนินการให้ได้ในอนาคต
5. นอกจากการปฏิบัติงานตามภาระหน้าที่ประจำแล้ว หน่วยงานราชการจำนวนมากยังมีโครงการพิเศษที่ได้รับมอบหมายจาก ครม. หรือ จากหน่วยเหนือขึ้นไป หรือ ภารกิจอื่นๆ ที่จำเป็นสำหรับทำให้การปฏิบัติหน้าที่เดินไปด้วยดี ดังนั้น ค.ต.ป. จึงพิจารณาว่าจะต้องดำเนินการตรวจสอบโครงการพิเศษบางเรื่องแยกต่างหากจากการตรวจสอบที่กล่าวไปแล้วข้างต้น เพื่อดูว่าโครงการนั้นได้ผลสมความมุ่งหมายหรือไม่
6. สำหรับการรายงานของผู้ตรวจราชการนั้น ค.ต.ป. ก็เห็นว่ามีความสำคัญ แต่เดิมมาเคยเห็นกันว่า ตำแหน่งผู้ตรวจราชการเป็นตำแหน่งสำหรับโยกย้ายผู้บริหารที่ไม่เป็นที่ต้องการในงานอื่นๆ มานั่งตบยุง แต่ปัจจุบันไม่ใช่เช่นนั้น ผู้ตรวจราชการแต่ละท่านมีประสบการณ์สูงทางด้านการบริหารจัดการ และด้านการปฏิบัติงาน ดังนั้นจึงควรสร้างกลไกให้ผู้ตรวจราชการไปตรวจสอบการปฏิบัติราชการของหน่วยงานย่อยต่างๆ แล้วจัดทำบันทึกรายงาน ผลการตรวจสอบรวมทั้งปัญหาและอุปสรรคส่งไปรายงานแก่ ครม. ซึ่ง ทางกพร. ก็ใช้กลไกของผู้ตรวจราชการนั้นในการเผยแพร่และย้ำความสำคัญของการสอบทานการปฏิบัติราชการที่กล่าวมาแล้วทุกเรื่องให้ผู้บริหารของส่วนราชการรับทราบ

        จากประสบการณ์ที่ผมได้เกี่ยวข้องกับการเป็นกรรมการใน ค.ต.ป. กับการได้ทำงานในฐานะประธานอนุกรรมการกลุ่มจังหวัดภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ผมเห็นว่ากลไกของ ค.ต.ป. นั้นดี และเป็นเครื่องมือสำคัญสำหรับผู้บริหารประเทศในการที่จะผลักดันให้การดำเนินงานของส่วนราชการมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลจริง ค.ต.ป. ไม่ได้มีหน้าที่ฟ้อง ครม. ว่าหน่วยงานใดปฏิบัติงานไม่มีประสิทธิภาพ แต่ มีหน้าที่ช่วยพิจารณาว่าต่อไปควรมีกลไกอย่างไรที่จะทำให้หน่วยงานภาครัฐทำงานได้ดีขึ้น, มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล ตลอดจนมีผลงานที่ตรงกับความต้องการของประเทศชาติมากขึ้น